Helsebudsjettene sprekker år etter år. Hvorfor fortsetter kommunene å styre på samme måte?

Dette ubehagelige spørsmålet stiller Villy Angelsen i sin ferske doktorgradsavhandling ved Nord universitet.

− Budsjettene er laget for godt vær. Så kommer uværet. Hvert år. Og når overskridelsene blir normalen, oppstår et åpenbart spørsmål: Er budsjettet da et styringsverktøy, eller bare et politisk og administrativt ritual?

Konklusjonen er neppe oppsiktsvekkende: Det er sjelden de langsiktige strategiene som styrer ressursene. Det er derimot de akutte problemene. Det som haster her og nå vinner kampen om midlene.

− Vi ser at budsjettene er frikoblet fra både langsiktige planer, tidligere års regnskap og den faktiske driften. Dermed blir budsjettoverskridelser normalen, sier Angelsen.

Budsjettene er frikoblet fra både langsiktige planer, tidligere års regnskap og den faktiske driften. Dermed blir budsjettoverskridelser normalen.

Villy Angelsen

Fra vaffeljern til doktorgrad

Veien til doktorgraden startet langt fra forskningslitteratur og budsjettanalyser.

Som nyutdannet sosialøkonom fikk Angelsen jobb ved et aktivitetssenter for eldre i hjemkommunen Vestvågøy. Der møtte han både brukerne og de økonomiske realitetene i helse- og omsorgssektoren, gjerne fra en plass bak vaffeljernet i kaféen.

Nå, flere tiår senere, har han brukt omfattende litteraturstudier, spørreundersøkelser blant kommunale toppledere, intervjuer med ledere på ulike nivåer og analyser av budsjett- og regnskapstall for å undersøke det samme grunnleggende spørsmålet:

Hvorfor fortsetter kommunene å styre etter budsjetter som så ofte sprekker?

Hverdagens utfordringer

Underveis i doktorgradsarbeidet møtte Angelsen ledere som hver dag står midt i gapet mellom politiske forventninger og praktiske muligheter. Han forteller om sterke møter med førstelinje-ledere som har stått i stormen og tatt fighten.

Angelsens funn bekreftet at planer, budsjettvedtak og faktisk drift ofte trekker i hver sin retning. Kommunene lager strategier, vedtar budsjetter og setter mål.

Men når hverdagen treffer, blir andre hensyn viktigere.

Lag på lag med endringer

− Flere eldre, mer komplekse pasientbehov og høyere forventninger til tjenestene skaper store utfordringer, samtidig som ressursene er begrensede. Likevel styres sektoren i stor grad gjennom tradisjonell, årlig budsjettering.

− Modellen har vært brukt i mange tiår, men er i liten grad tilpasset dagens situasjon. Tradisjonell budsjettering viser seg gang på gang å være et dårlig styringsverktøy. Likevel fortsetter praksisen som før, sier Angelsen.

Angelsens studier viser at dette blant annet skyldes at nye reformer og styringsgrep blir lagt oppå eksisterende systemer, uten at selve måten kommunene styrer på blir endret.

− En av grunnene er at nye endringer legges lagvis på eksisterende praksis, i stedet for å gjennomsyre styringssystemet. Resultatet er silotenking, med kortsiktige løsninger, og budsjettarbeidet blir nærmest for symbolpolitikk å regne, sier Angelsen.

Når endring ikke skjer

− Når plan, budsjett og drift ikke henger sammen, rammer det ikke bare regnearkene. Det påvirker tjenestene. Strategier blir liggende i skuffer. Omstillinger uteblir. Ressurser flyttes ikke nødvendigvis dit behovene er størst, sier forskeren.

De som står nærmest brukerne, kjenner konsekvensene, og mange ledere opplever at ansvaret ligger hos dem, uten at de har virkemidlene som skal til.

− Forskningen viser at dette kan føre til både treghet og manglende endring i tjenestene, sier Angelsen.

Lytt til fagkompetansen

Forskningsarbeidet peker på behovet for mer fleksible styringsmodeller, sterkere koblinger mellom strategi og praksis, og større involvering av ansatte som kjenner tjenestene fra innsiden.

− Ja, det er politikerne som skal gjøre jobben med å budsjettere. Men det er de ansatte og lederne i førstelinja, de som har faglig bakgrunn, som må sette politikerne i stand til å gjøre jobben.

Kanskje er det nettopp der, ute i stormen, at svaret også finnes. Ikke i nye planer. Ikke i nye budsjetter. Men i en styringsmodell som faktisk tar inn over seg virkeligheten den er ment å styre.